Ograniczenie wydawania decyzji kasatoryjnych w postępowaniu administracyjnym

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Jednym z novum wprowadzonych niniejszą nowelizacją jest instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, nieznana dotychczas procedurze sądwoadministracyjnej. Zmiany dotknęły również postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym. Celem ustawodawcy było ograniczenie ilości decyzji kasatoryjnych w sprawach administracyjnych i skłonienie organów II instancji do merytorycznego rozpoznawania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja kasatoryjna, to decyzja organu odwoławczego, w której organ rozpatrujący odwołanie uchyla decyzję organu I instancji w całości i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania w obowiązującym systemie prawnym powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w praktyce jest jednak bardzo często wydawanym rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy. Dotychczas uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było często praktykowane mimo braku uzasadnionych podstaw do wydania takiej decyzji. W konsekwencji dochodziło do znacznego wydłużenia postępowania w sprawie, co drażniło strony, których intencją było uzyskanie jak najszybciej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej

Przed nowelizacją przepisów strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia mogła złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w zwykłym trybie zaskarżania decyzji, a jej rozpoznanie zajmowało zazwyczaj kilka miesięcy. W obecnym stanie prawnym skarga nie przysługuje, a strona może wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasatoryjną żądając jej uchylenia. Jest to zupełnie nowy rodzaj środka zaskarżenia przysługujący od decyzji organu II instancji.

Organ, którego decyzję zaskarżono, może uwzględnić sprzeciw w terminie 14 dni od jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję w trybie tzw. samokontroli. W przeciwnym razie zobowiązany jest przekazać sprzeciw w terminie 14 dni wraz z aktami sprawy sądowi. Brak przekazania sprzeciwu sądowi nie będzie stał na przeszkodzie do jego rozpoznaniu. Sąd wyda rozstrzygnięcie na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu, a ponadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Ustawodawca wyłączył możliwość zaskarżenia wyroku uwzględniającego sprzeciw przez organ odwoławczy. Powyższe ma na celu dążenie do zapewnienia szybkości postępowania zainicjowanego przez wniesienie sprzeciwu. Ma być ono zdecydowanie szybsze niż postępowanie w ramach tradycyjnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sprzeciw jest skierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Służy on wyłącznie zbadaniu tego, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym bierze udział wyłącznie strona, która złożyła sprzeciw. Sąd nie będzie merytorycznie rozstrzygał sprawy, a dokonywał jedynie kontroli formalnej wydania decyzji kasatoryjnej, dlatego nie ma obaw co do zagrożenia praw innych stron postępowania.

Tytułem przykładu, jeżeli decyzja będąca przedmiotem odwołania naruszała wyłącznie przepisy prawa materialnego albo okoliczności, które organ I instancji miał ustalić nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy mógł sam rozpoznać sprawę, wówczas sąd uwzględni sprzeciw, decyzja kasatoryjna zostanie uchylona, a sprawa powróci do rozpoznania do organu odwoławczego. W przypadku oddalenia sprzeciwu stronie przysługuje skarga kasacyjna na zasadach ogólnych.

Warto zaznaczyć, że w przypadku wniesienia sprzeciwu przez stronę wprost do sądu administracyjnego, nie dojdzie do zwrotu sprzeciwu do organu II instancji. Wówczas Sąd wezwie organ do przekazania kompletnych akt sprawy, a następnie merytorycznie rozpozna sprzeciw. Rozwiązanie to zdecydowanie przyspieszy czas postepowania zainicjowanego wniesieniem sprzeciwu.

Wyjaśnienie okoliczności przez organ odwoławczy

Nowelizacja ogranicza również częstotliwość wydawania przez organ decyzji kasatoryjnych wprowadzając uprawnienie do żądania już w odwołaniu od decyzji, aby to organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności i roz­strzygnął sprawę – zamiast przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jeżeli w sprawie występują inne strony, wszystkie muszą być zgodne co do wniosku o rozstrzygnięcie sprawy przez organ II in­stancji. Jeżeli istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, ale wszystkie strony wniosą o to, by organ odwoławczy załatwił sprawę merytorycznie – organ ten, co do zasady, nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania. Przyczyny nieuwzględnienia wniosku stron wymagają ponadto szczegółowego uzasadnienia w decyzji kasatoryjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowa­dzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, niezależ­nie od tego, jakich środków dowodowych to wymaga. Wydanie decyzji kasatoryjnej może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach – gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Co więcej, organ II instancji może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie może jednak zwrócić się o przeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych.

Wytyczne w zakresie wykładni prawa dla organu I instancji

W przypadku gdy strony nie wniosły o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i wydana zostanie decyzja kasatoryjna z uwagi na dokonanie przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, organ odwoławczy powinien zawrzeć w decyzji kasatoryjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa. Wytycznie organu II instancji nie są formalnie wiążące dla organu I instancji, ale zdecydowanie pozwolą na ograniczenia ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpoznania sprawy.

Wprowadzenie instytucji sprzeciwu powinno docelowo przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy często zbyt pochopnie i pomimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania merytorycznej decyzji. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Swoiste postępowanie wpadkowe zainicjowane sprzeciwem, ograniczone jest wyłącznie do badania podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, niemniej może dostarczyć informacji co do kierunku rozstrzygnięcia organu II instancji.

Zmiany w postępowaniu wyjaśniającym przed organem II instancji pozwolą stronie zyskać większy wpływ na zakres wyjaśnienia okoliczności sprawy. To strona zdecyduje, czy chce merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, czy skłoni się ku „powrotowi” sprawy do organu I instancji.  Należy jednak być sceptycznym co do spełnienia generalnego postulatu ograniczenia długotrwałości sporu sądowego, bowiem ustawowe terminy i zasady postępowania nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w sądowej rzeczywistości.