Uchylenie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. a pozwolenie na budowę
W ramach realizacji inwestycji liniowej, inwestorzy publiczni często zmuszeni są sięgnąć po przymusowe ograniczenie prawa własności. Jeżeli przygotowując inwestycję, właściciel nieruchomości przez którą dana sieć ma przebiegać, i inwestor przedsięwzięcia nie dojdą do porozumienia, starosta jest uprawniony do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z danej nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej „u.g.n.”) oraz decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.
W ramach tych decyzji, inwestor uzyskuje prawo do ingerencji w cudzą nieruchomość poprzez otrzymanie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Ostateczne decyzje administracyjne stanowią dla inwestora tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskania na ich podstawie pozwolenia na budowę i faktycznego wybudowania sieci. Decyzje quasi-wywłaszczeniowe mogą natomiast zostać zaskarżone przez właściciela do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowanie sądowe może trwać znacznie dłużej niż faktyczne wybudowanie sieci. Niejednokrotnie zdarzają się przypadki, gdy po kilku latach od wybudowania i oddania do użytkowania danego obiektu liniowego, uzyskana przez inwestora decyzja wywłaszczeniowa zostaje uchylona przez sąd administracyjny.
Wznowienie postępowania nie oznacza utraty pozwolenia na budowę
Chociaż skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest formalna utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niekorzystny wyrok sądu nie oznacza, że inwestor automatycznie traci pozwolenie na budowę.
Uchylenie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. będzie stanowić podstawę do wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nawet w przypadku gdy budowa została już formalnie zakończona. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Nie zawsze jednak formalne wznowienie postępowania doprowadzi do uchylenia pozwolenia na budowę. Przeszkodą w wydaniu takiego rozstrzygnięcia może być bowiem czas, jaki upłynął od dnia wydania tego pozwolenia. W świetle art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji administracyjnej z powodu uchylenia lub zmiany innej decyzji, która poprzedzała jej wydanie (np. decyzji wywłaszczeniowej na podstawie której wydano pozwolenie na budowę) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego pozwolenia upłynęło pięć lat.
Kiedy termin musi upłynąć?
Warto przy tym pamiętać, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały.[1] [1] Termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.[2] [2]
Tym samym, upływu 5-letniego terminu nie zatrzyma również wszczęcie przez organ administracji postępowania wznowieniowego (formalne wznowienie postępowania w sprawie). Jeżeli przed upływem terminu nie zostanie formalnie wydana decyzja uchylająca uprzednio wydane pozwolenie na budowę (w trybie wznowienia postępowania), organ administracji utraci kompetencję do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w tym trybie.
W takim przypadku postępowanie wznowieniowe powinno zostać zakończone wydaniem decyzji stwierdzającej, że poprzednia decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz ze wskazaniem, że brak jest możliwości jej uchylenia. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia będzie natomiast utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, że formalnie została ona wydana w sposób wadliwy. Inwestor może natomiast uniknąć postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego, które musiałby przeprowadzić, gdyby utracił pozwolenie na budowę.
Od kiedy liczyć termin ograniczający uchylenie decyzji?
Należy również zwrócić uwagę, że dla realizacji inwestycji liniowych, postępowania o wydanie pozwolenia na budowę prowadzone są przy udziale licznych stron postępowania. W takim przypadku początkową datą dla obliczenia 5-letniego terminu ograniczającego uchylenie pozwolenia na budowę w ramach wznowienia postępowania, będzie dzień doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania.
Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia[3] [3].
Natomiast, utracone w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości prawo, inwestor będzie mógł uzyskać „na nowo” występując o ustanowienie służebności przesyłu przez sąd – dla odcinka sieci wybudowanego już na danej nieruchomości.
[1] [4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13.
[2] [5] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 398/18; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2455/14 ; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 845/16.
[3] [6] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., II OSK 2903/14.