Na gruncie niniejszego artykułu przybliżymy regulacje z zakresu odstępstw od pierwotnych projektów budowlanych, w szczególności: czym są odstępstwa istotne i nieistotne oraz dlaczego rozróżnienie to ma olbrzymie znaczenie dla naszej inwestycji.
W kolejnej części artykułu wskażemy na przykłady z doktryny i orzecznictwa, które przybliżą sposób interpretacji przepisów prawa i ich stosowanie przez sądy i administrację budowlaną oraz procedurę naprawczą w przypadku realizacji budowy niezgodnie z projektem.
Pozwolenie na budowę zatwierdza projekt budowlany
Rozdział 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje na obowiązki ciążące na uczestnikach procesu budowlanego poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Co do zasady, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; Ustawa wskazuje jednak na inwestycje stanowiące wyjątek od tej zasady, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu do właściwego organu lub po sporządzeniu planu sytuacyjnego w przypadku realizacji inwestycji z zakresu ustawy o elektromobilności i paliw alternatywnych[1] [1]. Część inwestycji w ogóle nie wymaga żadnego wcześniejszego działania w celu legalizacji ich realizacji. Jeśli dana inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia, możliwe jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę[2] [2].
Podstawową różnicą pomiędzy zgłoszeniem a pozwoleniem na budowę jest to, że wydając pozwolenie na budowę, organ jednocześnie zatwierdza projekt budowlany, który staje się integralną częścią pozwolenia. Ma to kluczowe znaczenie dla omawianego zagadnienia – dopuszczalnych odstępstw od owego projektu.
Co do zasady, razem ze zgłoszeniem nie jest konieczne przedstawianie projektu budowlanego. Trzeba jednak wskazać, że do prawa budowlanego w 2015 roku wprowadzono tzw. “zgłoszenie z projektem budowlanym”. Wskazano przypadki inwestycji realizowanych na podstawie zgłoszenia, w których konieczne jest załączenie takich dokumentów jak wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, czy projektu budowlanego. “Projekt budowlany nie podlega w przypadku zgłoszenia zatwierdzeniu, inaczej niż jest to w razie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.”[3] [3]
Treść regulacji w zakresie odstępstw od projektu
Kluczowe znaczenie ma art. 36a Prawa budowlanego wskazujący, co stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Przytaczając treść przepisu (art. 36a ust. 5), są to odstąpstwa w zakresie:
- projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury,
- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni, zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Należy wskazać, że zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym (np. gazociągiem, wodociągiem, linią energetyczną) nie jest istotna, gdy łącznie spełnia przesłanki m.in.: nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu czy nie narusza przepisów techniczno – budowlanych,
- zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych[4] [4]), w tym osoby starsze,
- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- wymagającym uzyskania nowych lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które były wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę
Za nieistotne odstępstwa uznać powinniśmy odstępstwa od projektu budowlanego inne niż wskazane powyżej.
Ustawa formułuje także obowiązek po stronie projektanta, który “dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.” (art. 36a ust. 6).
“Zamienne pozwolenie na budowę”
Praktyczne znaczenie tego, czy dane odstąpienie od projektu budowlanego jest istotne bądź też nie, sprowadza się do ewentualnej konieczności uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę, czyli zmiany / dostosowania istniejącego już pozwolenia.
Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą[5] [5], gdy obiekt znacząco odbiega od pierwotnego zamierzenia nie zawsze będzie można uznać to za istotne odstępstwo od projektu budowlanego – czasem będzie to realizacja zupełnie nowej inwestycji. Wtedy konieczne będzie wystąpienie o zupełnie nowe pozwolenie na budowę.
W przypadku, gdy dochodzi do zrealizowania budowy w sposób istotnie odbiegający od projektu, a nie uzyskano wcześniej zamiennego pozwolenia na budowę, skorzystać można z procedury naprawczej, którą szerzej przedstawimy w kolejnej części artykułu. Gdy inwestycja jest na tyle odmienna od pierwotnej, jej nielegalne posadowienie stanowić będzie samowolę budowlaną.
Gdy inwestycja, która została zatwierdzona w pozwoleniu na budowę została już zrealizowana, niemożliwe jest późniejsze występowanie o zmianę pozwolenia w związku z chęcią dokonania istotnych odstępstw.[6] [6]
“Zgłoszenie z projektem budowlanym”
W przypadku istotnych odstępstw w sytuacjach, gdy uzyskano wcześniej pozwolenie na budowę konieczny jest wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie uwzględniającym istotne zmiany.
Ze względu na charakter “zgłoszenia z projektem budowlanym” sytuacja wygląda odmiennie. W przypadku istotnego odstępstwa od zgłoszonej inwestycji konieczne będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego.
“W sytuacji zatem, gdy część robót budowlanych została przez inwestora wykonana i chce on dokonać istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie on zobowiązany uzyskać nowe pozwolenie na budowę, które będzie obejmowało zarówno część zrealizowaną, jak i nowo projektowaną. W przypadku natomiast inwestycji wieloobiektowej, gdy jakaś jej część mogąca samodzielnie funkcjonować została oddana do użytkowania (np. jeden z obiektów), nowa decyzja o pozwoleniu na budowę powinna dotyczyć wyłącznie pozostałej, nieoddanej do użytkowania części zamierzenia budowlanego, gdyż komentowany przepis należy wykładać racjonalnie i funkcjonalnie.”[7] [7]
Poruszone w niniejszym artykule kwestie wymagają szerszego omówienia. W szczególności przesłanki ustawowe wskazujące co stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego zostały uzupełnione przez bogate orzecznictwo sądowe.
[1] [8] Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U.2019.1124),
[2] [9] patrz. art. 30 ust. 1a ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186).
[3] [10] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2019
[4] [11] Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzona w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U.2012.1169)
[5] [12] zob. m.in: II SA/Bk 162/12 – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, LEX nr 1404668; II SA/Kr 1296/13 – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie,
LEX nr 1498094; II OSK 674/09 – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, LEX nr 597770.
[6] [13] zob. m.in: II SA/Bd 202/15 – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
LEX nr 1760022
[7] [14] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019