Na początku bieżącego roku Ministerstwo Rozwoju i Technologii opublikowało obszerny projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten niemal od razu przekazano do prekonsultacji poprzedzających ewentualne skierowanie projektu do Sejmu. Choć wyniku tych działań dotychczas nie opublikowano, to z licznych dostępnych online stanowisk konsultowanych podmiotów wynika, że budzi on duże wątpliwości i liczne zastrzeżenia. Nic dziwnego, projekt wywraca bowiem do góry nogami obecnie obowiązujące przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Strategia gminy w zakresie planowania
W nowym stanie prawnym nie zakłada się dalszego funkcjonowania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zostaną one zastąpione Strategiami gmin w zakresie planowania, stanowiącymi akty prawa miejscowego wiążące również przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W treści strategii znaleźć powinien się ogólny kierunek rozwojowy danej gminy, a także identyfikacja jej potrzeb w zakresie zabudowy. Strategia nie będzie natomiast uwidaczniać podziału terenu na funkcje zabudowy. Uchwalenie strategii gminy w zakresie planowania nie jest przy tym obowiązkowe.
Plan ogólny
Zmianą najważniejszą jest wprowadzenie do systemu planowania przestrzennego zupełnie nowego aktu prawa miejscowego, jakim jest plan ogólny gminy. Plan ten jest podstawą dla uchwalania przyszłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dotychczasowe pozostają w mocy) i wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
W planie ogólnym wyznaczane będą granice stref planistycznych oraz określane wskaźniki intensywności zabudowy i standardy urbanistyczne, w tym w zakresie maksymalnej odległości zabudowy od obiektów infrastruktury społecznej, takich jak przedszkola, szkoły czy tereny zielone.
Novum jest uzależnienie możliwości planowania w zakresie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej od zaistnienia na obszarze tzw. pozytywnego bilansu mieszkaniowego, to jest (w dużym uproszczeniu) sytuacji, gdy chłonność terenów przeznaczonych pod zabudowę jest mniejsza lub równa zapotrzebowaniu na nową zabudowę. W projekcie ustawy brak jednak wzoru pozwalającego na obliczenie chłonności czy samego bilansu mieszkaniowego. Założenia uzależniające te zmienne od liczby mieszkańców gminy oraz powierzchni terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową są przy tym oderwane od realiów i nie uwzględniają takich kwestii jak na przykład fakt, że większość terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową znajduje się w rękach prywatnych, a nie wszyscy właściciele są skłonni do natychmiastowej realizacji inwestycji.
Kolejnym kontrowersyjnym rozwiązaniem jest ograniczenie, przez samą treść planu ogólnego, możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te w nowym stanie prawnym będą bowiem musiały wykazywać zgodność z funkcją zabudowy przewidzianą dla obszaru w planie ogólnym, a ponadto wydawane będą mogły być jedynie dla wskazanych w tym planie obszarów.
Warunki zabudowy
Dla warunków zabudowy przewidziano także inne niekorzystne dla inwestorów zmiany. Przede wszystkim decyzje te mają być w nowym stanie prawnym wydawane terminowo, na okres 3 lat. Przewiduje się także wygaszenie dotychczasowych decyzji. Ma to nastąpić w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Kwestia terminu wygaszenia decyzji jest jednak, zdaniem przedstawicielstwa Ministerstwa Rozwoju i Technologii, otwarta.
Inną zmianą dla inwestorów jest ograniczenie obszaru analizowanego w postępowaniach o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy do obszarów najbliższego sąsiedztwa i to tylko tych o funkcji zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej z wyłączeniem handlu.
Udział społeczeństwa
Pozytywnie należy też ocenić propozycję wprowadzenia Powszechnego Rejestru Urbanistycznego, jako ogólnodostępnego informatycznego źródła wiedzy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znaleźć się w nim mają m. in. dokumenty powstające w procedurze planistycznej, w tym dotyczące jej decyzje i rozstrzygnięcia organów nadzoru oraz raporty z konsultacji społecznych. Niestety rejestr ma rozpocząć działanie dopiero od 2026 roku.
Krokiem w dobrym kierunku jest także uporządkowanie i rozwiniecie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w procesie planowania. W projekcie zapisano ogólną zasadę, zgodnie z którą partycypacja społeczna jest niezbędnym elementem działań władz publicznych w zakresie planowania. Wyrazem tej zasady jest m. in. wprowadzenie nowych form konsultacji społecznych, w tym z wykorzystaniem narzędzi informatycznych i komunikacji zdalnej.
Opłata planistyczna
Zmianą korzystną dla gmin, a niekorzystną dla właścicieli gruntów, jest rewizja zasad związanych z naliczaniem opłaty planistycznej. Wedle projektowanych przepisów, opłata ta miałaby zawsze wynosić 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałego w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Obecnie, stawka ta może być niższa. Co więcej, opłata byłaby niezależna od tego czy właściciel dokonał sprzedaży nieruchomości, co obecnie stanowi wymóg do jej naliczenia.
Z drugiej jednak strony, również szkoda planistyczna powstała w wyniku obniżenia wartości nieruchomości byłaby w każdym przypadku niezależna od faktu jej sprzedaży i mogłaby być dochodzona od gminy do czasu przedawnienia roszczenia.
Zintegrowany Plan Inwestycyjny
Rozwiązaniem szeroko komentowanym jest propozycja wprowadzenia do procesu planowania nowego narzędzia, jakim jest Zintegrowany Plan Inwestycyjny. Miałby on zastąpić rozwiązania wynikające z ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tzw. Lex deweloper).
Zintegrowany plan inwestycyjny, jako szczególny rodzaj planu miejscowego przeznaczony byłby dla dużych inwestycji mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych i produkcji rolniczej. Jego charakterystyczną cechą miałoby stać się oparcie treści planu na wcześniejszej umowie urbanistycznej zawartej między inwestorem a organami gminy w drodze negocjacji.
Z jednej strony, umowy urbanistyczne to rozwiązanie, które od dawna było postulowane przez branżę. Z drugiej strony, krytykowana jest długotrwała procedura przyjęcia zintegrowanego planu, obejmująca uzgadnianie i opiniowanie projektu i konsultacje społeczne, a zakończona uchwaleniem zintegrowanego planu jako aktu prawa miejscowego. Istotne elementy tej procedury nie różnią się znacznie od obecnie obowiązujących rozwiązań lex deweloper. Przedstawiciele branży obawiają się, że zastąpienie tej regulacji nową ustawą ponownie zatrzyma inwestycje mieszkaniowe oparte na szczególnych zasadach lokalizacji i to teraz, gdy rozwiązania lex deweloper w końcu zaczynają działać w praktyce.
Pojawiają się także uzasadnione obawy, że gminy będą wykorzystywać nowe narzędzie jako środek do przerzucania na inwestorów własnych kosztów związanych z budową infrastruktury, na przykład sieci lub lokalnych dróg. W naszej ocenie, jest to oczywista konsekwencja wejścia w życie projektowanych regulacji i jeden z jej głównych celów, co wynika także z przygotowanej przez Ministerstwo Oceny Skutków Regulacji. Dodatkowo zachodzi ryzyko, że organy gminy umyślnie nie będą procedować zwykłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, by w ich miejsce uchwalać Zintegrowane Plany Inwestycyjne, oczywiście po uprzednim wyegzekwowaniu od inwestorów zobowiązań co do inwestycji w sektorze publicznym.
Konsekwencje
Projekt ustawy zawiera zarówno propozycje, które należy ocenić pozytywnie, jak i negatywnie pod względem interesów branży budowlanej oraz porządku przestrzennego, czasu trwania i klarowności procedur.
Jednakże, osiągnięcie postulowanego przez projektodawcę celu, jakim jest bardziej racjonalne wykorzystanie przestrzeni przy jednoczesnym uzupełnieniu luk w zabudowie za pomocą decyzji o warunkach zabudowy i przy braku negatywnego wpływu na możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, byłoby w praktyce możliwe jedynie w przypadku perfekcyjnego funkcjonowania aparatu administracyjnego i przy błyskawicznej procedurze planistycznej.
W praktyce pomiędzy wejściem w życie strategii gminy, czy też planu ogólnego, a wprowadzeniem opartych na nich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mogą upłynąć lata. Potwierdzają to statystki GUS, zgodnie z którymi prawie 1/3 planów miejscowych procedowana jest ponad 3 lata. To z całą pewnością doprowadzi do zblokowania inwestycji oraz istotnego ograniczenia podaży gruntów na cele mieszkaniowe, co z kolei przełoży się na dalszy wzrost cen mieszkań.
W projektowanych zmianach dotyczących warunków zabudowy widzimy także istotne zagrożenie dla inwestorów. 3 lata na uzyskanie pozwolenia na budowę to niewiele, zwłaszcza w przypadku bardziej skomplikowanych budów.
W założeniu nowa ustawa ma wejść w życie z początkiem przyszłego roku. Czy tak się stanie? Czas pokaże.
Autorzy: Łukasz Kułaga oraz Jakub Arczyński
ARTYKUŁU? NAPISZ DO NAS