Lokalizacja lub przebudowa zjazdu na drogę publiczną a postanowienia planu miejscowego

Zarówno dostęp działki budowlanej do drogi publicznej, jak i odpowiedni zjazd z nieruchomości na drogę publiczną są elementami nieodzownymi w przypadku chęci zagospodarowania danego gruntu, np. pod zabudowę.

Kwestie zjazdu reguluje między innymi ustawa z  21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym aktem, aby wybudować nowy czy przebudować już istniejący zjazd należy uzyskać wcześniej zezwolenie zarządcy drogi na jego lokalizację lub przebudowę.

Obowiązki i koszty związane z wybudowaniem czy przebudowaniem zjazdu obciążają właściciela nieruchomości, która ma być połączona z drogą publiczną. Ewentualnie, jeśli grunt jest oddany w użytkowanie wieczyste, podmiotem zobowiązany nie będzie właściciel (Gmina lub Skarb Państwa), a użytkowanik wieczysty.

Jednak jeśli budowa albo przebudowa zjazdu wynika z budowy albo przebudowy drogi publicznej, wówczas za odpowiednie dostosowanie zjazdów odpowiada zarządca drogi.

Decyzja lokalizacyjna

Aby uzyskać wspomniane wyżej zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu, właściciel albo użytkownik wieczysty występuje z odpowiednim wnioskiem do zarządcy drogi, w którym podać musi parametry zjazdu, jego obciążenia i przepustowości,  zazwyczaj także parametry zabudowy na działce, miejsc parkingowych itp. oraz np. przedstawić projekt zagospodarowania działki i zjazdu.

Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej umożliwia kontynuowanie procedury budowlanej, czyli np. wystąpienie o pozwolenie na budowę czy także uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. 

Jak zarządca drogi ocenia dopuszczalność zjazdu?

Ustawa o drogach publicznych wskazuje przesłanki, którymi kierować się powinien organ przy ocenie, czy zjazd w danym miejscu może powstać, lub czy może być rozbudowany, przebudowany itp. zgodnie z planami inwestora.

Wymagana jest więc zgodność zjazdu z przepisami techniczno-budowlanymi, w  szczególności takimi jak warunki techniczne wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Konieczne jest także wybudowanie go zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

W razie niespełnienia ww. wymogów zarządca odmawia wydania decyzji lub wydaje ją, ale ustala, że zjazd może być tam jedynie terminowo.

Budowa zjazdu a przepisy planistyczne.

Ustawa o drogach publicznych wskazuje, że budowa lub przebudowa zjazdu (realizowana na podstawie opisanego powyżej zezwolenia od zarządcy drogi) nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja WZ).

Przepisy ustawy dość klarownie odnoszą się więc do tego elementu planistycznego – decyzja zarządcy drogi zastępuje decyzję WZ, wtedy kiedy byłaby konieczna do uzyskania. Decyzja WZ jest konieczna, jedynie, gdy dla danego terenu nie uchwalono planu miejscowego. Jeśli plan istnieje, decyzji WZ i tak się nie uzyskuje, wówczas inwestycja musi być po prostu zgodna z postanowieniami takiego planu.

Pytanie jednak, czy także zjazd na drogę publiczną musi być zgodny z postanowieniami planu miejscowego, gdy plan został uchwalony?

Odpowiedź na to pytanie zależeć może od praktyki konkretnego zarządcy drogi oraz – w razie sporu – poglądów konkretnego składu orzekającego w organie czy sądach administracyjnych. Orzecznictwo poszło bowiem w dwóch kierunkach i za każdą możliwą odpowiedzią da się znaleźć pewne argumenty.

Jedno stanowisko zakłada, że wskazane w ustawie o drogach publicznych przesłanki, kiedy zarządca drogi może odmówić pozytywnego uzgodnienia zjazdu, są wszystkimi przesłankami, które należy brać w tej sytuacji pod uwagę (a więc postanowienia planu pozostają bez znaczenia i zjazd nie musi być z planem zgodny).

W orzecznictwie przemawiającym za tym stanowiskiem wskazuje się, że to wyłączną kompetencją zarządcy drogi jest określanie zjazdów, a Rada Gminy uchwalając w planie postanowienia co do zjazdów (np. zakazując zjazdu w danym miejscu) wchodzi w sposób nieuprawniony w kompetencje zarządcy drogi. Ponadto wówczas istnienie regulacji z ustawy o drogach publicznych, która mówi o tym, że to zarządca wydaje opisywane w tym artykule decyzje, byłaby bezprzedmiotowa.

Opisują to m.in.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 14/13; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2097/15; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 1819/17.

Stanowisko odmienne akcentuje, że plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym i stanowi prawo miejscowe. Wówczas przyjmuje się, że przesłanki odmowy wydania decyzji zarządcy drogi, wskazane w ustawie o drogach publicznych, muszą być siłą rzeczy uzupełnione o przepisy tego prawa powszechnego (planu). Wówczas niezgodność zjazdu z postanowieniami planu skutkowałaby niemożnością wybudowania takiego zjazdu czy jego przebudowy.

Rodzi to także liczne wątpliwości i ryzyka, co w sytuacji gdy po uzyskaniu decyzji (a przed wybudowaniem zjazdu) dojdzie do zamiany planu miejscowego. Wcześniej wydana decyzja WZ winna zostać uchylona, gdy przed jej zrealizowaniem dojdzie do uchwalenia planu i nowe postanowienia planu będą z nią sprzeczne, jednak co do decyzji lokalizacyjnej zjazdu przepisy milczą na ten temat i stwarzają pole do interpretacji.

Takie zapatrywanie wynika chociażby z: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., I OSK 1390/15, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2596/16; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 października 2022 r., II SA/Go 407/22.

Podsumowanie

Istnieją więc argumenty, w tym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiające za obiema możliwymi odpowiedziami na tak postawiony problem. Odpowiednie argumenty mogą być więc używane różnie – w zależności od sytuacji i tego, jaki efekt chce uzyskać dana osoba. Mogą posłużyć w sporze o budowę zjazdu, ale mogą być także pretekstem do żądania uchylenia planu miejscowego, który odnosi się do zjazdów, w sytuacji, gdy nie powinien tego regulować. 

Powyższe wskazuje także na różnorodność możliwych interpretacji przepisów prawa i jest dobrym przykładem, jakich problemów przysparzać może z pozoru prosta regulacja. Świadczy także o różnych sposobach wykładni prawa – pierwsze zaprezentowane stanowisko odnosi się bowiem bardziej do literalnego brzmienia przepisów i ich miejsca w danej ustawie, drugie stanowisko jest za to wyrazem przekonania, że na system prawa należy patrzeć całościowo i systemowo.