Przygotowanie procesu budowlanego wiąże się z koniecznością uzyskania przez Inwestora szeregu wydawanych następczo decyzji administracyjnych. Problem z uzyskaniem potrzebnych decyzji może jednak pojawić się gdy jedna ze stron postępowania zmarła przed jego wszczęciem i nie ustalono jej następców prawnych. Czy w takim przypadku organ może ustalić warunki zabudowy lub wydać inne potrzebne inwestorowi decyzje administracyjne?
W postępowaniach administracyjnych związanych z procesem budowlanym oprócz Inwestora zazwyczaj uczestniczą również właściciele sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Taki przypadek zachodzi również przy wydawaniu pozwolenia na budowę, gdy obszar oddziaływania obiektu wykracza poza teren należący do Inwestora. Jeżeli jednak w toku postępowania okaże się, że jedna ze stron zmarła przed jego wszczęciem, Inwestora mogą spotkać nieprzewidziane trudności z uzyskaniem koniecznych rozstrzygnięć organów administracji.
Nieprecyzyjne regulacje kodeksu postępowania administracyjnego
Praktyka organów administracji w przypadku ustalenia, że jedna ze stron postępowania nie żyje, jest zróżnicowana. Zazwyczaj zależy to od rodzaju wydanej decyzji oraz regionu w jakim prowadzone jest postępowanie. Obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują tego zagadnienia w sposób wyczerpujący, co zostawia pole do rozbieżnych interpretacji przepisów.
Przykładowo art. 97 §1 pkt 1) k.p.a. przewiduje zawieszenie postępowania w sprawie, w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 §5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Powyższe uregulowanie dotyczy jednak przypadków gdy strona zmarła w toku postępowania, a nie przed jego faktycznym wszczęciem.
Brakuje jednolitej praktyki sądów administracyjnych
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych powyższe zagadnienie nie zostało jednolicie rozstrzygnięte. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 (II SA/Sz 1362/17) stwierdził, że: w przypadku ustalenia przez organ, że jedna ze stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu administracji uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie. W razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 §5 k.p.a., a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku.
Takie zapatrywanie znajduje co prawda oparcie w obowiązujących przepisach k.p.a. jednakże w praktyce oznacza realne wydłużenie prowadzonego postępowania o klika lub nawet kilkanaście miesięcy. Inwestorowi trudno będzie w takim przypadku choćby oszacować kiedy realnie może uzyskać niezbędne dla realizacji inwestycji decyzji administracyjne, chociaż problematyczna sytuacja nie została spowodowana z jego winy.
Postępowanie można przeprowadzić bez ustalenia następców prawnych strony
Bardziej pragmatyczne i korzystne dla inwestorów stanowisko sądy administracyjne zajęły natomiast w innych orzeczeniach poruszających omawiane zagadnienie. Na szczególną uwagę zasługuje m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2017 r. (II SA/Gl 1131/16), wydany w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. W powyższym wyroku sąd analizował przypadek, gdy organ ustalając krąg stron postępowania oparł się na danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji jako właściciele jednej z nieruchomości figurowały natomiast osoby zmarłe. Bezspornym był fakt, że w/w strony postępowania zmarły jeszcze przed jego wszczęciem. Wobec braku informacji o ewentualnych następcach prawnych zmarłych właścicieli organ pominął te osoby w toku dalszego postępowania.
Takie działania zakwestionował potencjalny spadkobierca stron postępowania, który jednak nie potrafił wylegitymować się odpowiednimi dokumentami, w tym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Postępowanie z odwołania w/w osoby zostało umorzone, a oddalając skargę na to rozstrzygnięcie sąd administracyjny podkreślił, że: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia prawnowodnego nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu zaniedbań ze strony skarżącego i nieujawnienia aktualnego stanu prawnego działek w ewidencji gruntów i budynków. Ustawodawca przewidział mechanizm ustalania kręgu stron (art. 127 ust. 7d Prawa wodnego – obowiązującego przed 1 stycznia 2018 r.), a zatem zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie można zastąpić oświadczeniem o następstwie prawnym po osobach ujawnionych w tej ewidencji jako właściciele działek.
Inwestor uzyska decyzje, ale ryzykuje wznowieniem postępowania w przyszłości
Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. (VII SA/Wa 1878/17) w sprawie dotyczącej wydania nakazu rozbiórki, podkreślając że: z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych.
W ocenie sądu wyrażonej w uzasadnieniu powyższego orzeczenia zwrócono również uwagę, że pominięcie zmarłej przed wszczęciem postępowania strony, której następcy prawni nie są organowi znani, co do zasady nie pozbawia ewentualnych spadkobierców należytej ochrony prawnej. Pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inicjatywa w zakresie wznowienia postępowania oraz wykazania w postępowaniu wznowieniowym, że dana osoba nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy będzie jednak spoczywać na osobie, która domaga się wznawiania danego postępowania.
Które rozwiązanie powinno być stosowane?
Chociaż nadal brak jednolitej praktyki organów i sądów administracyjnych w przypadku ustalenia, że jedna ze stron postępowania zmarła przed jego wszczęciem, stanowiska przyjęte w w/w wyrokach przez WSA w Gliwicach i WSA w Warszawie wydają się bardziej trafne i pragmatyczne.
Wielokrotnie spotykaliśmy się z przypadkami, gdy organy administracji uzyskując informację, że dana strona nie żyje, podejmowały liczne działania zmierzające do ustalenia jej następców prawnych. Często tego rodzaju działania okazywały się bezskutecznie. Restrykcyjne podejście do takich przypadków prowadziłoby natomiast do realnego zablokowania inwestycji pomimo, że braki w kręgu stron postępowania pozostawały poza kontrolą i możliwościami działania przygotowującego przedsięwzięcie inwestora. W podobnych sytuacjach zdarzały się również przypadki pomijania strony w postępowaniu i wydawania pozytywnego rozstrzygnięcia obarczonego jednak ryzykiem wznowienia postępowania w przyszłości.
Taka praktyka, chociaż nie wynikająca wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wydaje się rozsądnym i kompromisowym rozwiązaniem. Z jednej strony pozwala na wydanie koniecznych dla inwestora decyzji administracyjnych, niwelując ryzyko zablokowania dalszego przebiegu postępowania (z przyczyn niezależnych od inwestora). Z drugiej strony interesy formalnie pominiętych, a nieznanych organowi w dacie wydawania decyzji następców prawnych zmarłej strony, chroni możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez okres 5 lat liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania.
ARTYKUŁU? NAPISZ DO NAS
