Wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym – do kiedy właściciel może się zgłosić?

Realizując inwestycje liniowe wykonawcy i inwestorzy muszą pozyskać tzw. prawo drogi częstokroć przez kilkaset lub nawet kilka tysięcy nieruchomości. Niemalże przy każdej inwestycji napotykają na nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Obowiązujące procedury pozwalają na pozyskanie prawa do terenu także na takich nieruchomościach, ale w praktyce pojawiają się rozbieżności w ich stosowaniu. Trudności zarówno inwestorom jak i organom nastręczają przypadki, gdy faktyczni właściciele nieruchomości zgłoszą się do postępowania wywłaszczeniowego już w trakcie jego prowadzenia.

Aktualne regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalają na wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, także dla terenów o tzw. nieuregulowanym stanie prawnym. Są to nieruchomości, których właściciela nie można ustalić, w szczególności ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów określających, komu aktualnie przysługuje prawo własności nieruchomości. Podobnie w/w szczególny tryb znajduje zastosowanie, gdy właściciel lub współwłaściciel danej nieruchomości nie żyje i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie spadkowe.

Poszukiwanie właściciela przed wszczęciem postępowania

Dla tego rodzaju nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przewidziano procedurę przygotowawczą. Starosta przed wszczęciem postępowania jest obowiązany podjąć próbę ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości i w tym celu opublikować obwieszczenie o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dopiero jeżeli przez okres dwóch miesięcy od obwieszczenia, rzeczywiści właściciele nieruchomości się nie zgłoszą, można prowadzić postępowanie w trybie nieuregulowanego stanu prawnego.

Wątpliwości w praktyce organów budzą jednak przypadki, gdy procedura ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została rozpoczęta, a właściciel nieruchomości zgłasza się do postępowania po jego wszczęciu i upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w obwieszczeniu. Organ staje wówczas przed dylematem, czy powinien kontynuować postępowanie dla nieuregulowanego stanu prawnego, czy też prowadzone postępowanie umorzyć wobec zgłoszenia się aktualnych właścicieli terenu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych chroni interes właścicieli

Obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują wprost takiego przypadku. W orzecznictwie analizowano natomiast różne potencjalne rozwiązania. Przykładowo w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. (I SA/Wa 1389/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opowiedział się za restrykcyjnym stosowaniem dwumiesięcznego terminu na zgłoszenie się właścicieli nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przyjęto wówczas, że zgłoszenie się więc właścicieli, po tej dacie, nie ma już żadnego znaczenia dla samego postępowania wywłaszczeniowego. Z istoty takiego postępowania wynika, że nie występują w nim podmioty pozbawiane prawa do nieruchomości.

Powyższe orzeczenie może jednak wprowadzać w błąd inwestorów i organy administracji. Zostało ono bowiem uchylone zapadłym półtora roku później wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 1025/11). Wydane w w/w sprawach orzeczenia dotyczyły przypadku wznowienia postępowania na wniosek właściciela nieruchomości, który uzyskał deklaratoryjne postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości, wydane już po zakończeniu procedury wywłaszczeniowej dla nieuregulowanego stanu prawnego. Płynie z nich jednak bardzo istotny dla omawianych procedur wniosek.

Powyższe orzecznictwo dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym na wniosek właściciela, który uzyskał potwierdzenie zasiedzenia nieruchomości po wydaniu tej decyzji – na wniosek strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.).

Tym bardziej może w praktyce wystąpić przypadek, gdy faktyczny właściciel nieruchomości zgłosi się do sprawy po upływie wyznaczonego obwieszczeniem dwumiesięcznego terminu, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej przez organ. W takim przypadku procedura przewidziana dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie powinna być kontynuowana.

Skoro faktyczny właściciel nieruchomości odnalazł się i wykazał przysługujące mu prawa przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zastosowanie winien znajdować tryb zwykły przewidziany w art. 124 ust. u.g.n. i następnych. Zgłoszenie się właściciela będzie zatem podstawą do umorzenia postępowania prowadzonego dla nieuregulowanego stanu prawnego. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. (II SA/Po 891/17) oceny czy nieruchomość ma uregulowany czy nieuregulowany stan prawny dokonuje się na moment wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Konieczność podjęcia rokowań z ujawnionym właścicielem

W takim przypadku inwestor będzie zobligowany do podjęcia z ujawnionym właścicielem rokowań przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n. i dopiero w razie braku porozumienia z właścicielem powstanie możliwość wystąpienia o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie zwykłym. Stroną tego postępowania będzie natomiast ujawniony właściciel lub współwłaściciele tej nieruchomości.

Wynika to z faktu, że przypadki wywłaszczenia nieruchomości w krajowym porządku prawnym winny być traktowane wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 3 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Jeżeli zatem przed wydaniem decyzji ujawnia się faktyczny właściciel nieruchomości powstaje potencjalna możliwość uzyskania przez Inwestora prawa drogi na drodze umownej, tj. bez potrzeby ograniczania prawa własności w drodze orzeczenia organu administracji.

Wywłaszczenie jest możliwe, ale wiąże się z ryzykiem dla Inwestora

Chociaż inwestorzy realizowanych sieci przesyłowych i dystrybucyjnych mają możliwość pozyskania prawa do terenu, także gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, muszą liczyć się z tym, że faktyczne pozyskanie prawa drogi rozciągnie się w czasie.

Nawet, gdy postępowanie o organicznie korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym będzie na zaawansowanym etapie realizacji, ujawnienie się właściciela nieruchomości spowoduje konieczność powrotu do zwykłego trybu postępowania. W braku porozumienia z nowym właścicielem konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego niejako od początku, w trybie przewidzianym w art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzonym stosownymi rokowaniami.