Analiza urbanistyczna – kontrola sporządzenia

Bardzo często spotykaną praktyką przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest sytuacja, kiedy zarówno analizę urbanistyczną jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowuje ta sama osoba. Rozwiązanie takie może nasuwać szereg wątpliwości, o które przedstawiamy poniżej.

Ustawodawca, zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) powierzył zadanie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje, określone w ww. ustawie. Ma to być z założenia profesjonalista przygotowany do prac projektowych i planistycznych. Osoba taka może być pracownikiem urzędu lub opracowywać projekty decyzji na zlecenie urzędu.

W przypadku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej powszechnie analizą urbanistyczno-architektoniczną), która stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz w konsekwencji ww. analizy zostało obwarowane w przepisach prawa wprost wymogiem posiadania stosownych uprawnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wskazuje się, że analizę urbanistyczną sporządza architekt lub urbanista.[1]

Należy jednak zaznaczyć, że za wydane w przedmiocie warunków zabudowy rozstrzygnięcie odpowiedzialność ponosi organ administracji publicznej.[2] To na organie spoczywa obowiązek dokonania pełnej weryfikacji analizy, nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności.

Coraz częściej jednak w procedurze uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy dochodzi do sytuacji, kiedy zarówno analizę urbanistyczną jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowuje ta sama osoba. Taka praktyka zasługuje jednak na dezaprobatę z kilku względów.

Jak wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne „Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.”[3] W konsekwencji pomija się wówczas etap kontroli sporządzenia analizy, a nie takie było założenie ustawodawcy, skoro dokonał rozdzielenia czynności sporządzenia analizy i przygotowania projektu decyzji.

Weryfikacja prawidłowości sporządzenia analizy ma na celu również wyeliminowanie wszelkich niespójności, jakie mogą się w analizie pojawić. Analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w konsekwencji pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza, że doktryna stoi na stanowisku, iż skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba z odpowiednimi uprawnieniami, to co do zasady, ma on charakter wiążący dla organu, zatem  nie można wydać decyzji sporządzonej w odmiennym kształcie.[4]

Co gorsza w praktyce dochodzi również do sytuacji, kiedy ta sama osoba, nie tylko sporządza analizę i przygotowuje projekt decyzji, ale też wydaje decyzję w imieniu uprawnionego organu. [5]

Należy krytycznie odnieść się do ww. rozwiązania i wyraźnie zaakcentować, że przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć miejsce przez osobę, o odpowiednich kompetencjach, która dokona jednocześnie zbadania poprawności sporządzonej wcześniej przez inny podmiot analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tylko spełnienie ww. wymogów pozwoli na rzetelne przeprowadzenie procedury wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2582/17.

[2] Wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1381/17.

[3] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r. IV SA/Po 1147/17.

[4] Tak W. Maciejko, Władztwo planistyczne osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, Administracja 2015, nr 4, s. 47-58.

[5] Tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Ke 749/12.